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土壤污染防治法律制度专题研究之一 我国土壤污染防治立法概览

随着可持续发展观念的深入人心,以及对生活品质越来越高的要求,环境保护这一理念正在被社会所接受。几十年经济发展累积下来严峻的环境污染问题,必须采取积极措施予以应对。加强环境保护法律制度建设,为环境保护工作提供有力的法律依据和制度支持则是其中必不可少的重要环节。本文试图对我国目前关于土壤污染防治的大致立法框架和主要法律制度做一个简单的梳理。

一、立法进程概述。

目前,土壤污染主要来自以下几个方面,工矿企业的废水、废渣、废气等排放;农业生产中的化肥、农药过度使用、畜禽粪便、农膜残留物等固体废物遗留;还有生活垃圾未有效处理排放等等。与水、空气污染的后果立现和直观性不同,土壤污染有隐蔽性、滞后性和长期性的特点。污染物质进入土壤后,一般留存在土壤中,释放和破坏的过程不仅漫长,而且污染的后果一般不易被直接察觉,需要通过技术手段进行取样化验、分析才能得出。因此,相较水、空气污染防治,我国关于土壤污染防治的立法工作一直未得到足够的重视,相关法律制度尚显薄弱。

 (一)原则性立法阶段

这一立法起步阶段对土壤污染只有及其原则性的极少量规定,散见于其他法律、法规中,主要是提出了保护土壤的概念,对如何保护土壤、防治土壤污染以及法律责任承担等完全没有涉及。

1、1973年首部环境保护规范性文件《关于保护和改善环境的若干规定(试行草案)》(国务院第一次全国环境保护会议通过),其中第五部分“加强对土壤和植物的保护”中规定:“注意改良土壤,防止有害物质、放射性物质的污染和积累。”

2、1979913日起施行的《环境保护法(试行)》(现已失效)第10条规定:“因地制宜地合理使用土地,改良土壤,增加植被,防止土壤侵蚀、板结、盐碱化、沙漠化和水土流失。开垦荒地、围海围湖造地、新建大中型水利工程等,必须事先做好综合科学调查,切实采取保护和改善环境的措施,防止破坏生态系统。”

21条规定:“积极发展高效、低毒、低残留农药。推广综合防治和生物防治,合理利用污水灌溉,防止土壤和作物的污染。”

3、198711日起施行的《土地管理法》(已被多次修正)第3条规定:“各级人民政府必须贯彻执行十分珍惜和合理利用土地的方针,全面规划,加强管理,保护、开发土地资源,制止乱占耕地和滥用土地的行为。”

4、其他有关环境保护的单行法律法规中可能与土壤污染防治相关的规定。比如198761日起施行的《大气污染防治法》(已被多次修改)第28条规定:“禁止在人口集中地区焚烧沥青、油毡、橡胶、塑料、皮革以及其他产生有毒有害烟尘和恶臭气体的物质;特殊情况下确需焚烧的,须报当地环境当地保护部门批准。”比如199641日起施行的《固体废物污染环境防治法》第16条规定:“收集、贮存、运输、利用、处置固体废物的单位和个人,必须采取防扬散、防流失、防渗漏或者其他防止污染环境的措施。不得在运输过程中沿途丢弃、遗撒固体废物。”第37条规定:“城市生活垃圾应当及时清运,并积极开展合理利用和无害化处置。城市生活垃圾应当逐步做到分类收集、贮存、运输和处置。”

其他单行法律法规,诸如1984年施行的《水污染防治法》、《放射性污染防治法》以及《危险化学品安全管理条例》、《农药管理条例》《城市生活垃圾管理办法》等等中也有类似的可能涉及到土壤污染的相关规定,在此不再赘述。

 

(二)土壤污染防治专门立法的发展阶段

 1、200512月,国务院发布《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》拉开了土壤污染防治专门立法的序幕。其中,第五部分“建立和完善环境保护的长效机制”中首先就提出:“健全环境法规和标准体系。要抓紧拟订有关土壤污染、化学物质污染、生态保护、遗传资源、生物安全、臭氧层保护、核安全、循环经济、环境损害赔偿和环境监测等方面的法律法规草案,配合做好《中华人民共和国环境保护法》的修改工作。通过认真评估环境立法和各地执法情况,完善环境法律法规,作出加大对违法行为处罚的规定,重点解决‘违法成本低、守法成本高’的问题。”

2、20086月,环境保护部发布了《关于加强土壤污染防治工作的意见》(已失效),其中“主要目标”首先提出:“到2010年,全面完成土壤污染状况调查,基本摸清全国土壤环境质量状况;初步建立土壤环境监测网络;编制完成国家和地方土壤污染防治规划,初步构建土壤污染防治的政策法律法规等管理体系框架;编制完成土壤环境安全教育行动计划并开始实施,公众土壤污染防治意识有所提高。”

3、2016528日,国务院发布《土壤污染防治行动计划》(简称“土十条”),是目前国内土壤污染防治领域效力层次最高、也是最具权威性的规范性文件,也首先提出了比较详实、具有可操作性的工作要求和目标。比如,开展土壤污染调查、建设土壤环境质量监测网络和信息化管理系统;实施农用地、建设用地、工矿用地分类管理;推进土壤污染防治立法,构建标准体系;发挥政府主导作用,构建土壤环境治理体系,推动公益诉讼制度等等。

4、2013年,全国人大法工委开始起草《土壤污染防治法》,草案建议稿历经多次修改,至20171229日形成草案二次审议稿,目前,该法尚在进一步审议制定过程中。从二次审议稿的内容来看,确定了各级人民政府及环保部门、其他相关部门在土壤污染防治中的职责分工,同时,确立了土壤污染防治各项制度,比如实行土壤污染状况监测制度、环境影响评价制度、农用地分类管理制度、建设用地土壤污染风险管控和修复名录制度等等。最重要的是第六章“法律责任”,确立了各方责任主体未依法履行相关义务时应承担的法律责任。 包括对负有土壤污染防治监督管理职责的部门渎职、失职的,应对相关责任人员处分;对相关社会责任主体违反该法规定、实施污染土壤行为的,依法给予罚款、责令改正、责令停产整治、没收违法所得等处罚措施,并确立了拒不改正时委托他人代为履行制度等。

5、201771日起施行的《污染地块土壤环境管理办法(试行)》(环保部第42号令)。

6、2017111日起施行的《农用地土壤环境管理办法(试行)》(环保部、农业部第46号令)。

7、201881日起施行的《工矿用地土壤环境管理办法(试行)》(生态环境部第3号令)。

 

(三)其他综合性法律、法规中涉及环境保护的相关法律制度

1、201071日起施行的《侵权责任法》,第八章专门规定了“环境污染责任”,确立了环境污染者应当承担侵权责任以及举证责任分配等制度。

2、2014424日修订后的《环境保护法》,确立了环境公益诉讼制度和环境损害赔偿诉讼三年诉讼时效。

3、2012年修正的《民事诉讼法》第55条确立了公益诉讼制度。

4、201524日起施行的《最高人民法院关于适用民事诉讼法的解释》第284条至291条,则规定了公益诉讼的提起主体、管辖法院、调解原则等具体规则。

5、201517日起施行的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》,则对公益诉讼主体、审理程序、证据规则、责任承担等方面进一步细化。

6、201514日生效的《关于推进环境污染第三方治理的意见》(国务院办公厅)以及201789日生效的《关于推进环境污染第三方治理的实施意见》(环保部)。

此外,国务院《土十条》出台后,绝大多数省、设区的市、自治区等纷纷制定了“土壤污染防治工作方案”等政策性文件,只有福建省和湖北省制定地方性法规——《福建省土壤污染防治办法》、《湖北省土壤污染防治条例》,对土壤污染防治措施、责任承担(责令停产整顿、责令修复、罚款等)等进行了明确的规定。

 

二、目前我国土壤污染防治法律制度框架

 

专门性法律制度

其他领域

相关法律制度

法律责任

相关制度

法律

《土壤污染防治法》

(正在制定过程中)

《大气污染防治法》

《水污染防治法》

《固体废物污染环境防治法》

《放射性污染防治法》

《环境保护法》

《侵权责任法》

《环境影响评价法》

《民事诉讼法》

《行政许可法》

《行政处罚法》

《行政诉讼法》

《行政复议法》

行政法规、国务院规范性文件

《土壤污染防治行动计划》(国务院“土十条”)

 

1、《农药管理条例》

2、《建设项目环境保护条例》

3、《畜禽规模养殖污染防治条例》

4、《城镇排水与污水处理条例》

5、《放射性废物安全管理条例》

6、《禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度改革实施方案》

1、国务院办公厅《关于推行环境污染第三方治理的意见》

2、《政府信息公开条例》

 

部门规章

1、《关于部署应用全国污染地块土壤环境管理信息系统的通知》

2、《污染地块土壤环境管理办法(试行)》

3、《农用地土壤环境管理办法(试行)》

4、《工矿用地土壤环境管理办法(试行)》

1、环保部《排污许可管理办法(试行)》

2、《电子废物、废轮胎、废塑料、废旧衣服、废家电拆解等再生利用行业清理整顿工作方案》(环保部、发改委、工信部等联合)

1、环保部《关于推进环境污染第三方治理的实施意见》

2、环保部、国务院《生态环境损害赔偿制度改革方案》

3、《环境保护行政处罚办法》

4、《规范环境行政处罚自由裁量权若干意见》

司法解释

 

 

1、《最高人民法院关于适用民事诉讼法的解释》

2、《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》

行业标准

1、《土壤环境质量标准》

2、《土壤环境监测技术规范》

3、《重点行业企业用地调查质量保证与质量控制技术规定(试行)》

4、《食用农产品产地环境质量评价标准》

5、《土壤污染治理与修复成效技术评估指南(试行)》

6、《农用地土壤环境质量类别划分技术指南(试行)》

7、《土地利用现状分类》

1、《 固定污染源排污许可分类管理名录(2017年版)》

2、《企业拆除活动污染防治技术规定(试行)》

 

 

三、土壤污染防治法律制度主要内容

(一)责任主体

1、生态环境部队全国用地土壤和地下水环境保护工作实施统一监督管理。县级以上地方生态环境主管部门负责本行政区域内相关环境保护的监督管理。

农业部对全国农用地土壤安全利用、严格管控、治理与修复等工作实施监督管理;县级以上地方农业主管部门负责本行政区域内农用地前述工作的组织实施。

2、根据“谁污染,谁治理”原则,使用土地或者造成土壤污染的单位和个人承担治理与修复、赔偿的责任。比如工矿企业,排污企业,从事固体废物和化学品储存、运输、处置的企业,规模化畜禽养殖和农产品加工主体等等。

3、第三方责任主体。

受托从事风险管控、治理与修复的专业机构,应当遵守有关环境标准和技术规范,按照委托合同约定,对受托业务效果承担责任。如果弄虚作假,造成环境污染和生态破坏,除按规定接受处罚外,还应当与其他责任者对环境破坏承担连带责任。

受托从事治理效果评估的专业机构,对评估报告的真实性、准确性、完整性负责,否则其失信情况将被记入环境信用记录,并通过企业信用信息公示系统向社会公开。

4、特殊责任主体。《污染地块土壤环境管理办法(试行)》第10条规定,(污染)责任主体灭失或者责任主体不明确的,由所在地县级人民政府依法承担相关责任。

(二)具体防治措施

 1、建立全国污染地块环境管理信息系统、农用地环境信息系统和全国土壤环境质量监测网络,确定土壤环境重点监管企业名单。

2、建立农用地土壤污染状况定期调查制度,每十年开展一次。

3、农用地实行分类管理制度,将耕地划分为优先保护类、安全利用类和严格管控类,实行区别监管。

4、明确土壤环境污染重点监管单位范围(工矿用地),并由设区的市级以上地方生态环境部门制定重点监管单位名单,并动态更新。

5、各类土地使用过程中实行土壤环境详细调查、风险评估、风险管控、治理与修复及效果评估等防治工作。

6、土壤污染治理与修复实行终身负责制。

(三)法律责任

因《土壤污染防治法》尚未经全国人大常委会审议通过,而《污染地块土壤环境管理办法(试行)》、《农用地土壤环境管理办法(试行)》、《工矿用地土壤环境管理办法(试行)》等规章、地方性法规中并未明确规定造成土壤污染和生态破坏的,应承担何种法律后果,因此,严格意义上来说,关于土壤污染防治的法律责任体系尚未完全建立。由于土壤是大部分污染物的受体,土壤污染与水、空气、固体废物等污染源的使用、排放、处置等密切相关,目前环保部门主要是依据水、大气、固体废物、放射性物质等污染防治法律中的责任条款对相关责任主体进行处罚等监管措施。这实际是一种附带性的规制,还不能体现土壤污染在责任承担上的特殊性。

(四)救济程序

1、行政监管和处罚。

2、公益诉讼。

3、环境损害赔偿诉讼。